中國民用航空局（下稱民航局）8月22日發(fā)布《國際航權(quán)資源配置和使用管理辦法》（征求意見稿），明確將國際航線實(shí)施分類管理，并對指定承運(yùn)人、運(yùn)營航線、運(yùn)營班次及運(yùn)力安排等作出統(tǒng)一規(guī)劃。
意見稿規(guī)定，國際航線分為一類國際航線和二類國際航線。按民航局公布的目錄，包括東南亞各國、澳大利亞、美國、英國等在內(nèi)向中國開放航權(quán)或部分航權(quán)的國家，相關(guān)協(xié)議航線為一類國際航線，余下則均列為二類國際航線。
在國際航線承運(yùn)人數(shù)量方面，本次意見稿有較大突破。意見稿規(guī)定：一類國際航線不限定指定承運(yùn)人數(shù)量、運(yùn)營航線、運(yùn)營班次及運(yùn)力安排。 二類國際航線中，非遠(yuǎn)程航線亦不限定承運(yùn)人數(shù)量，但遠(yuǎn)程航線將逐步引入競爭機(jī)制，允許新增一家承運(yùn)人。根據(jù)民航業(yè)內(nèi)的定義，航程超過4500公里的為遠(yuǎn)程航線。
此前，民航業(yè)內(nèi)遵循“一條遠(yuǎn)程航線一家承運(yùn)人”的分配原則，比如北京至洛杉磯航線由國航包攬，其他中方航空公司無法參與競爭。“這是以前民航局為鼓勵國內(nèi)航空公司參與國際競爭而在內(nèi)部實(shí)行的一項政策，但隨著中國民航整體實(shí)力增強(qiáng)，政策反而限制了競爭，一定程度上阻礙了國內(nèi)航空公司向國際市場加速擴(kuò)張。”民航專家林智杰告訴財新記者。
國際航協(xié)（IATA）數(shù)據(jù)顯示，2016年美國遠(yuǎn)程國際航線中由一家承運(yùn)人運(yùn)營的共316條，占比87%，由多家承運(yùn)人運(yùn)營的共46條，占比13%。相較之下，2016年中國遠(yuǎn)程國際航線中由一家承運(yùn)人運(yùn)營的159條，占比95%，多家承運(yùn)人運(yùn)營的8條，占比5%。
中美兩國各自前10條熱門遠(yuǎn)程航線中由多家航空公司承運(yùn)的航線占比，中國為40%，美國為70%；兩國各自前20條熱門遠(yuǎn)程航線中由多家航空公司承運(yùn)的航線占比，中國為30%，美國為60%；在兩國各自周頻為14-21班的遠(yuǎn)程國際航線中，中國多家承運(yùn)人運(yùn)營的航線占比31%，美國多家承運(yùn)人運(yùn)營的航線占比58%。
以上數(shù)據(jù)可以看出，在美國，一條遠(yuǎn)程航線由多家承運(yùn)人運(yùn)營的情況要明顯多于中國。“需要強(qiáng)調(diào)的是，美國交通運(yùn)輸部從未采取行政手段限制參與運(yùn)營一條航線的承運(yùn)人數(shù)量，航空公司均是根據(jù)市場情況選擇進(jìn)入或退出該市場。”中國民航科學(xué)技術(shù)研究院運(yùn)輸所副所長邵鳳茹在其文章中指出。
“盡管方案最終還需要經(jīng)過各方意見平衡，但開放遠(yuǎn)程航線競爭機(jī)制是民航業(yè)大勢所趨。”有參與政策制定的人士告訴財新記者。
意見稿同時公布了國際航權(quán)資源配置的具體原則。當(dāng)兩家航空公司競爭同一航權(quán)時，按該原則予以確定最終承運(yùn)人。上述資源配置原則主要包括四類指標(biāo)：消費(fèi)者利益指標(biāo) 、樞紐發(fā)展指標(biāo)、資源使用效率指標(biāo)、企業(yè)運(yùn)行品質(zhì)指標(biāo)。
此外，意見稿對北京“一市兩場”的國際航權(quán)資源配置政策也作出規(guī)定。該規(guī)定要求：自2019年北京新機(jī)場投入運(yùn)營開始后6年內(nèi)，北京市場二類國際遠(yuǎn)程航線的重疊度控制在15%以內(nèi)。此后可提升比例至30%以內(nèi)。
林智杰認(rèn)為，這一政策規(guī)范了首都機(jī)場和新機(jī)場的國際航權(quán)分配，但重疊度限制也使得新機(jī)場未來開通的國際遠(yuǎn)程航線將一定程度上受限，不利于搬遷至新機(jī)場的航空公司發(fā)展。他舉例說，比如美國紐約的“一市兩場”建設(shè)中，紐瓦克機(jī)場與肯尼迪機(jī)場的國際網(wǎng)絡(luò)重疊度就高達(dá)59%。
2016年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)北京新機(jī)場航空公司基地建設(shè)方案：中航集團(tuán)等星空聯(lián)盟成員留守首都機(jī)場，東航集團(tuán)、南航集團(tuán)等天合聯(lián)盟成員以及河北航空、首都航空、郵政航空等則整體搬遷至新機(jī)場。