加快民航基礎設施建設

推進民航強國發展戰略

中國民用航空局局長 馮正霖

“十三五”時期，是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是實現從民航大國向民航強國跨越的關鍵時期。全行業要聚焦民航強國戰略目標，圍繞加快推進民航基礎設施建設這個主題，凝聚共識，匯聚力量，共促發展。

一、深刻把握民航基礎設施建設方面存在的突出矛盾

黨中央、國務院、中央軍委和各級人民政府都高度重視民航基礎設施建設，一些重大的民航基礎設施建設項目都是中央拍板決策的。2012年國務院出臺《關于促進民航業發展的若干意見》，2016年印發《關于促進通用航空業發展的指導意見》，都對民航基礎設施建設提出了明確要求。按照黨中央和國務院的戰略部署，在國家發改委、財政部等有關國家部委和軍委聯參、空軍以及地方各級人民政府的大力支持下，民航廣大干部職工積極作為，主動作為，《關于促進民航業發展的若干意見》出臺五年來，特別是進入“十三五”時期，民航基礎設施建設明顯加快。但是，由于受行業內外諸多因素影響，民航基礎設施建設領域仍然存在比較突出的矛盾。對當前我國民航基礎設施建設的總體態勢，可以概括為兩句話：一是基礎設施建設對民航快速發展的貢獻率不斷增強；二是基礎設施建設對民航可持續發展的約束尚未得到有效緩解。

（一）民航基礎設施建設對行業發展的貢獻率不斷增強

五年來，民航基礎設施建設取得顯著成效。投資總量不斷加大，五年累計完成固定資產投資7555億元，其中工程建設直接投資3714億元。機場建設穩步推進，共實施運輸機場新建工程53個、遷建工程14個、改擴建工程90個，新增跑道48條、航站樓面積467萬平方米、停機位971個。截至今年7月底，我國民航運輸機場數量達到225個，通用機場310個。空管設施明顯改善，累計完成空管系統投資132億元，共實施終端管制中心、區域管制中心等各類空管系統建設項目418個，新增管制扇區111個，新增各類通導監視設備1430余臺套；各類空中交通管制扇區達344個，不重復航線里程達634.8萬公里。綜合保障能力顯著提高，航油儲備能力達500萬立方米，新增綜合交通樞紐11個，共實施除冰雪、消防、應急救援、安檢設施、節能減排等各類安全和新技術專項改造工程385個。基礎設施科技含量逐步提高，大力推廣ADS-B、GLS、PBN、HUD、北斗導航等新技術應用，全國所有航路航線實現PBN運行。

作為國民經濟社會發展的戰略性產業，民航生產運行、健康發展必須依靠基礎設施的強有力支撐，否則就會成為“無米之炊”。近五年來，我國民航運輸總周轉量、旅客運輸量、貨郵運輸量年均分別增長12.1%、11.2%和5.2%，航班量持續保持10%左右的增速。目前,我國民航旅客周轉量在綜合交通運輸體系中的比重已達28.2%，民航運輸規模連續12年穩居世界第二。沒有民航基礎設施的有力保障，取得這樣的成績是無法想象的，可以說基礎設施建設為行業保持快速發展作出了不可或缺的重要貢獻。

（二）基礎設施建設對民航可持續發展的約束尚未得到有效緩解

盡管成績不小，但我們必須清醒看到，民航基礎設施建設水平離行業持續健康發展、平穩安全運行、服務品質提升的需求仍有很大的差距，突出表現為“三個矛盾”：

一是發展的旺盛需求與基礎設施建設相對滯后的矛盾。從固定資產投資增長率來看，近五年，我國民航運輸發展增速高于同期國民經濟發展速度，但全行業年均固定資產投資增長率僅為2.3%，明顯低于民航運輸規模的增速，也低于全社會固定資產投資12.8%的年均增長率，更是遠低于交通運輸業固定資產投資16.1%的年均增長率。從機場基礎設施保障能力來看，2016年，美國商業航空旅客運輸量為9.28億人次，擁有民用商業機場540多個，其中130個樞紐機場平均擁有跑道兩條以上；同期，我國完成的民航旅客運輸量為4.88億人次，頒證機場218個，擁有兩條以上跑道的機場僅14個。我國民航旅客運輸量為美國的52.59%，但機場密度不足美國的四成，生產運行保障壓力明顯高于美國，特別是在我國吞吐量排名前50位的機場中，有近30個機場處于飽和狀態。在今年的民航工作會議上，我們分析民航強國應具備八個基本特征，其中“具有布局功能合理的國際航空樞紐及國內機場網絡”是一個重要特征，從我國機場網絡布局的現狀來看，還需要我們進一步加大機場建設力度。從空管運行保障能力來看，目前我國日均運行1.4萬多個航班，高峰期達到1.6萬多班，但是，空管基礎設施建設明顯滯后，航班運行需求與空管保障能力之間的矛盾日益突出。以空管雷達建設為例，空管雷達是保障飛行安全、提高空域利用效率的重要基礎設施，目前，美國FAA有1000余部雷達為其提供全空域監視服務，而我國空管系統現有運行的雷達臺站僅110多座，雷達設備僅140余套，即使在我國東部發達地區，部分機場進近區域仍然存在雷達盲區，西部地區中低空尚未實現雷達連續覆蓋，新疆大部分區域甚至還沒有雷達覆蓋，部分地區雷達還面臨服役時間較長，需要更新改造的問題。“十三五”期間，我國航空運輸仍將保持較快增長速度，若不能盡快扭轉基礎設施建設滯后的被動局面，長期緊貼保障能力的“天花板”運行，必將影響民航服務品質的提升，甚至引發諸多安全風險。

二是行業運行系統性要求強與基礎設施建設協調性不夠的矛盾。航空運輸是一個系統性、協作性要求很強的行業，需要航空公司、機場、空管、油料等各運行主體和保障單位密切配合，通力協作，反映到基礎設施建設領域就是要做到規劃建設同步、建設標準相容、系統配置銜接，任何一個環節的基礎設施建設存在短板、拖了后腿，都會影響整個系統的正常、高效、順暢運行。但當前，我國民航基礎設施建設協調性不足的問題比較突出。如，空管工程與機場主體工程建設進度往往不同步。機場主體工程由于項目建設前期工作要求高、影響力大，受到各方高度重視，在審批程序、資金來源、地方政府支持等方面占有多重有利因素，居于機場建設的主導地位，工程進度一般能夠得到保證；但空管工程往往受多種因素制約，導致進度落后，預算執行率較低，近兩年雖有所好轉，但整體執行率仍不高。以成都雙流機場第二條跑道空管工程為例，當初機場工程在地方政府的全力推動和支持下，進度較快，而空管工程場外導航臺的規劃、征地等手續因沒有納入機場工程，導致建設進度滯后，間接影響了機場的整體運行，這種情況在全國空管工程建設中具有普遍性。再如，即使在空管系統內部，也存在因基礎設施建設協調性不夠，導致空管運行效率無法有效提升的問題。在有些地區，因相鄰機場或區域的基礎設施建設標準不同步，有的采用雷達管制，有的采用程序管制，由于兩者在間隔標準等方面存在不同（雷達管制下，兩架飛機的最小間隔只需要10公里；程序管制下，兩架飛機則至少需要10分鐘的縱向間隔，換算成距離，相當于150公里左右的間隔），這就導致部分節點或區域成為空中通行的“腸梗阻”，從而影響了整個區域的空域容量、運行效率以及航班保障能力的提升。此外，隨著行業發展規模的不斷擴大，民航運行體系的復雜性進一步增強，各子系統之間的相互影響更加突出，對行業發展協調性的要求越來越高，如空管的CDM協同決策系統、機場的A-CDM協同放行系統，在整合資源、提高航班正常率以及系統整體運行效率等方面都具有積極作用，但由于在基礎設施規劃、建設、標準等方面的不同步、不兼容等問題，導致系統之間協調性不夠、聯動性不強，前一段時間，因受天氣等原因影響，航班正常率比較低，CDM跳變現象嚴重，其中一個主要原因就是各方的協調性不夠，影響了系統的整體效能，也導致基礎設施建設的投資效益和運行效率大打折扣。

三是民航服務質量提升的要求與基礎設施建設在規劃設計等方面前瞻性和創新能力不強的矛盾。真情服務是民航必須堅守的三條底線之一，提升民航服務品質是我們的重要任務，是踐行“發展為了人民”理念的本質要求。民航基礎設施的軟硬件規劃、設計、建設水平，直接影響人民群眾對民航真情服務的獲得感。當前，我國民航基礎設施建設在規劃設計方面存在一些短板。不少大型機場的規劃缺乏前瞻性，對運量增長的分析評估不足，加之機場建設周期較長，有的機場建成不到兩年，就達到了項目建設目標年的吞吐量，從而不得不實施改擴建工程；一些機場建設項目設計不合理，存在先天不足，有塔臺視野被遮蔽的，有機坪進出口過于狹窄的，有滑行道、聯絡道數量不足的，有近機位比例偏低的，機場投入運行后暴露出諸多問題。比如，以機場跑滑系統設計為例，首都機場T1、T2航站樓與北側遠機位之間隔著三條聯絡滑行道，浦東機場T1、T2航站樓與南側遠機位之間隔著兩條聯絡滑行道，且都沒有設置服務車輛下穿滑行道的地下通道，成為影響機場安全、高效運行的重要因素。再如，以跑道構型設計為例，近距跑道雖然具有布局緊湊、土地利用率高等優點，但在運行上也存在明顯局限性，由于近距跑道的相互影響，各跑道往往不能達到單條獨立運行跑道的容量。在機場規劃設計中，必須綜合考慮機場的長遠發展、運行特點以及實際需求等因素，研究設計適宜的機場跑道構型，而不僅僅是照搬國外經驗，照抄標準圖紙，這就要求我們的規劃設計人員必須具備創新意識，要“設計作品”，而不是“復制產品”。又如，以航站樓方案設計為例，成功的航站樓設計應該充分體現人性化服務、功能優先、效率優先的理念，注重空間體驗、流程組織、中轉效率、交通換乘和商業服務的協同發展，候機樓設計方案的選擇，應當以有利于提升機場、空管、航空公司等部門的協同運行效率為目標，以更好滿足旅客出行需求為出發點。但國內有一些航站樓的設計方案往往將關注的重點，放在了追求建筑物外觀的“高大上”或“奇特異”上，而忽視了候機樓的真正“內涵”，本末倒置，往往導致旅客耗費大量時間在機場內奔波，高能耗致使機場運行成本居高不下，應急處置更難以做到迅速精準有效。這種只注重管理者的要求、僅從業主角度設計的機場等基礎設施，怎可能更好的滿足旅客需求？更何談民航真情服務？此外，一些機場還存在“買得起馬，配不起鞍”的現象，對于機場基礎設施建設工程的傳統項目，特別是在建筑物的裝修裝飾上，舍得花大錢，但對于能夠有效提升機場安全水平、運行效率的新技術應用等項目，卻不納入工程項目建設，舍不得投資。

上述“三個突出矛盾”，是當前民航基礎設施建設存在的主要問題，也是必須研究解決的突出短板。只有加快解決這些問題，著力補齊民航基礎設施建設中的突出短板，才能真正踐行“三條底線”，才能不負重托，不辱使命，不斷增強行業發展后勁。

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